作者深圳市世鹏资产评估房地产土地估价顾问有限公司事业部总经理邵丽芳、深圳市世鹏资产评估房地产土地估价顾问有限公司事业部研究员花松在《估价需求演变与机构持续发展——2019中国房地产估价年会论文集》2019年撰文。

摘要

城市更新中各利益主体之间的利益博弈是城市更新工作的重点，也是推进城市更新工作健康有序发展的关键。本文结合深圳市城市更新工作涉及的主要利益主体，对其相互之间的利益冲突进行分析。估价机构扮演起城市更新专业评估咨询服务的角色，为各利益主体提供专业的服务，并协助解决各主体之间的利益调控问题。

【关键词】城市更新；利益博弈；深圳

【书籍出版号】ISBN 978-7-5074-3287-9

【引文格式】邵丽芳，花松．估价机构在城市更新利益博弈中的作用——以深圳市为例[C]．2019中国房地产估价年会论文集,2019:470-473．

城市更新是城市发展到一定程度的产物。经过四十多年的高速发展，深圳城市规模和人口密度都高度增长，现有的建设用地几乎消耗殆尽，为破解深圳市日益紧张的土地资源及空间缺乏的问题，2009年深圳市发布了《深圳市城市更新办法》，标志着深圳市城市更新的开始。

深圳城市更新主要有三种开发模式：综合整治类城市更新、功能改变类城市更新及拆除重建类城市更新[1]。目前深圳城市更新主要指拆除重建类城市更新，即推倒重来式的城市二次开发建设。一般的拆除重建类城市更新项目，大都是建成区域，地上有大量的建筑物，拆除重建会及涉及到既有的多方利益相关者（如私人业主、原农村集体经济组织或其继受单位一下简称“股份公司”、政府机构、开发商等），各相关者之间的利益冲突形式和程度也会有所不同。如何平衡各利益相关者之间的利益，是开展城市更新工作的重要任务。

一、城市更新中的各利益主体

深圳市现阶段的城市更新项目，大都是股份公司集体用地参与城市更新，与开发商进行合作开发，主要涉及政府机构、股份公司、开发商之间的利益协调平衡。

（一）政府

如何保障社会公共利益是城市更新工作的首要任务，也是政府单位作为监管机构在推进城市更新工作中保障公共利益落地的底线[2]。为此，政府机构出台了《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）》、《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》、《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》等政策，以确保公共利益在城市更新拆除重建中得到保障。

政府机构监管集体资产，保证集体资产参与城市更新能够保值增值。村股份公司将其拥有的集体土地、非农指标及物业等参与城市更新是当前股份公司经营集体资产的重要经营形式，也是实现集体资产保值增值的重要途径。但目前深圳市股份公司对城市更新相关政策不够了解，在与开发商进行利益博弈过程中缺乏经验，大都不占据主导地位。因此，政府机构需指导股份公司并进行监管，保证股份公司的利益。

（二）股份公司

在深圳快速城市化过程中，股份公司大量集体土地被政府通过征转地的形式获取，另有部分集体土地被“以租代售”的形式外卖给私人，使得股份公司可支配的集体土地资源越来越稀缺。股份公司集体土地现状利用率总体偏低，普遍表现为用地规模小、布局不合理、产出效益低下等问题，这与土地节约集约利用的原则相矛盾[3]。

在城市更新的大背景下，股份公司集体土地和物业参与城市更新成为大趋势。通过城市更新更加合理高效的利用土地资源，提高股份公司集体土地利用价值成为股份公司的愿景。保证股份公司集体资产参与城市更新能够保值增值，获得更高的利益及更多的物业，保证股份公司后续可持续发展，是股份公司及股民最关心的事情。因此，股份公司与开发商之间需要进行利益博弈，为股份公司争取更多的权益。

（三）开发商

开发商是城市更新项目的主要参与者，是项目具体的开发建设者。开发商做为市场参与者，获得利益是其从事各种经营生产活动的最终目标。自深圳市开展城市更新工作以来，各类拆除重建类城市更新项目利润都非常可观，可观的利润激发了开发商对城市更新项目开发建设的积极性。

城市更新规划指标的类型及体量都直接关系到开发商的预期的收益，因此开发商在进行城市更新专项规划申报阶段，对规划指标的经济可行性将进行充分的考虑。城市更新项目中的贡献率会直接影响开发项目未来的开发体量，开发商在进行专项规划指标申报时会尽量避免贡献过多，以最大程度减少自身的开发成本。

城市更新拆除重建项目大都是建成区域，地上覆盖有私人及股份公司建设的建筑物，涉及地上私人物业及集体资产回迁。开发商需要与私人业主及股份公司进行拆迁谈判，以保证既能满足私人业主及股份公司的需求，又能保证自身利益最大化。

二、不同利益主体之间的利益冲突

随着深圳市城市更新不断推进，深圳土地二次开发不断深入，尤其是股份公司集体土地参与城市城市更新，与开发商进行合作开发，涉及到股份公司、政府及开发商，三者互为联系，又存在着利益冲突差异。

政府与开发商之间的利益冲突主要是规则性冲突，主要体现在开发商开发行为与社会公共利益、城市整体规划等方面的矛盾。一方面，政府为了保证公共利益、保证城市整体规划的实施，会根据政策，通过一定的行政手段，来引导和限制开发商的行为。另一方面，开发商为了实现自身利益的最大化，希望能够突破城市规划的限制，尽量降低项目的贡献率。

开发商与股份公司之间的利益冲突主要是交易性冲突。主要体现在股份公司集体土地集体物业参与城市更新，股份公司希望集体资产能在保值的基础上增值，增值率越高越好。开发商则希望满足集体资产保值即可，不希望释放额外的利益给股份公司。在实际双方谈判过程中，股份公司很难平等地与开发商谈判获得应有的利益。

政府与股份公司之间的利益冲突主要集中在公共利益分配上。政府作为城市更新项目的监管者，希望从全局出发，考虑片区公共利益的需要。股份公司是项目的直接参与者，更多的是希望从项目本身分得项目公共利益[4]。同时，政府作为监管机构，还肩负着集体资产监管的责任，在城市更新项目中，政府机构要保证集体资产保值增值。

三、估价机构在城市更新博弈中的作用

在城市更新项目中，如何寻找一个较为合理的利益平衡点，解决政府、股份公司及开发商之间的利益冲出，继而达成共识，成为开发商、政府和股份公司都关注的重点[5]。这就需要第三方估价机构，本着客观、公正的原则，运用专业的技能，为各利益主体提供专业的评估咨询服务。

在深圳，估价机构作为第三方咨询服务机构，深入参与了市场上众多的城市更新项目，对城市更新政策、更新流程及相关业务均比较熟悉，可以为政府、开发商及股份公司提供多思路、多角度、多方案专业的服务。为政府开展城市规划管理，监管开发商开发及集体资产、开发商推进项目、股份公司规避利益风险、集体资产得到增值保值等层面提供参考方案。

（一）政府与开发商

城市更新是一项耗费时间长、涉及利益主体多、开展难度大的大工程项目。在推进项目的过程中，政府希望在推动更新项目的过程中，能符合城市的整体规划、远期发展、满足社会公共利益；开发商则希望获得更低的贡献率、更高的容积率、更多的利润。

如何平衡政府和开发商之间的利益，这就需要专业的第三方评估咨询服务机构从前期就介入项目，利用自身丰富的项目经验，从专业的角度对项目定位、规划指标、可行性等进行客观、公平、公正的分析，在实现双方共赢的基础上，为政府及开发商提供专业的服务，更好的推进项目。

（二）开发商与股份公司

一般的城市更新新项目会涉及股份公司的集体资产，因此涉及开发商与股份公司就集体资产回迁利益进行谈判。开发商希望赔偿只需满足股份公司集体资产保值，越低越好；股份公司希望赔偿越多越好。

在城市更新项目拆迁谈判过程中，股份公司和开发商都希望实现自身利益最大化。一方面，股份公司人员专业技能比较薄弱，对政策不熟悉，缺乏对集体资产价值的认知，处于弱势地位；另一方面，开发商担心股份公司不顾市场“漫天要价”，对开发项目造成巨大的压力。此时，第三方估价机构可以提供专业的服务，协助双方解决利益平衡问题。第三方估价回购可以依托自身项目经验，结合市场，对参与城市更新项目的集体资产进行评估咨询，得出公平、公正、合理的价值结果，为双方平衡各自的利益提供专业帮助。这样，既能满足股份公司集体资产保值增值的希望，又能实现开发商利润最大化，实现双方共赢。

（三）股份公司与政府

在深圳，虽然城市更新工作已经开展十余年，但股份公司仍对城市更新政策、流程不熟悉、不了解。股份公司作为城市更新项目的参与者，希望从项目中获得更多的物业及公共利益。而政府考虑的更多的是整个城市及片区的总体规划，不只是个别项目的利益。这就需要政府聘请第三机构对股份公司进行城市更新政策的解读，帮助部分公司了解城市更新项目规划，以减少股份公司因不熟悉政策造成双方的矛盾。

此外，政府机构作为监管机构，还担负着集体资产监管的责任。在城市更新集体资产备案过程中，政府需保证参与城市更新的集体资产保值增值。这就需要第三方估价机构作为政府的服务机构，对股份公司提交集体资产评估报告进行专业的复核，以保证股份公司集体资产保值增值，为政府机构提供专业的意见，实现政府监管集体资产的目的。

四、结语

深圳是全国率先进行城市更新工作的城市，但深圳城市更新工作依然任重而道远。城市更新工作涉及的利益主体众多，通过对城市更新中各利益主体进行分析，既有利于平衡各主体之间的利益，又有助于城市更新工作的推进。房地产估价机构在城市更新中的评估、咨询服务，在城市更新工作推进中发挥了积极的作用，推进了深圳市城市更新工作的进步。

参考文献：

[1] 深圳市人民政府.深圳市城市更新办法 [Z]. 2016-12-06.

[2] 宗传宏,胡钰波.公共利益视野下的城市更新与理性诉求[J].上海城市管理,2014,5:22-25.

[3] 刘成明,李贵才,仝德.权地分离的集体建设用地入市路径研究--以深圳市非农建设用地入市为例[J].城市发展研究,2018,5(7):55-60.

[4] 任绍斌.城市更新中的利益冲突与规划协调[J].现代城市研究,2011(01):12-16.

[5] 岳隽,陈小祥,刘挺.城市更新中利益调控及其保障机制探析——以深圳市为例[J].现代城市研究,2016,12:111-116.）.